É possível a instituição de contribuição de melhoria relativa a valorização imobiliária decorrente de obra pública realizada pela União Estados Distrito Federal e municípios?

A institui��o de contribui��o de melhoria requer edi��o de lei pr�via � obra tributada

Municipal28 de novembro de 2022 - 15:00

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A institui��o de contribui��o de melhoria requer a edi��o de lei de efeitos concretos, espec�fica e pr�via, para cada obra p�blica que estar� sujeita � sua tributa��o, em raz�o das disposi��es da al�nea "a" do inciso III do artigo 150 da Constitui��o Federal (CF/88) e do inciso I do artigo 82 do C�digo Tribut�rio Nacional (CTN).

O lan�amento tribut�rio referente � contribui��o de melhoria somente ser� v�lido se houver pr�via e espec�fica lei de efeitos concretos que respeite os pressupostos dos artigos 81 e 82 do CTN. Al�m disso, a cobran�a dessa contribui��o � justificada pela constata��o de efetiva de valoriza��o (mais valia) do im�vel lindeiro � obra, resultante, necessariamente, da realiza��o da obra p�blica.

Na expedi��o de norma de natureza tribut�ria sobre a contribui��o de melhoria, o munic�pio deve respeitar, al�m dos pressupostos e princ�pios constitucionais, as disposi��es dos artigos 81 e 82 do CTN, complementados, no que couber, pelo Decreto-Lei n� 195/67. Caso contr�rio, pode ser decretada inv�lida a norma tribut�ria produzida pelo ente federativo e, consequentemente, podem ser considerados nulos ou anul�veis os atos praticados com fundamento no regramento viciado.

Essa � a orienta��o do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paran� (TCE-PR), em resposta � Consulta formulada pelo prefeito do Munic�pio de Ubirat� em 2021, sobre a institui��o da contribui��o de melhoria prevista no inciso III do artigo 145 da Constitui��o Federal.

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Instru��o do processo

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A Coordenadoria de Gest�o Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que a institui��o e o lan�amento de cr�dito tribut�rio a t�tulo de contribui��o de melhoria sem lei espec�fica pr�via e estimativa da valoriza��o dos im�veis lindeiros � obra p�blica s�o ilegais e inconstitucionais.

A unidade t�cnica ressaltou que isso caracteriza ofensa �s disposi��es do CTN, do Decreto-Lei n� 195/67 e da CF/88, al�m de contrariar a jurisprud�ncia consolidada sobre o tema. Assim, concluiu que pela nulidade dos lan�amentos tribut�rios nesses termos.

A CGM salientou que n�o h� lacuna legislativa, no �mbito federal, a respeito da defini��o das normas gerais relacionadas � esp�cie tribut�ria contribui��o de melhoria, pois o Decreto-Lei n� 195/67 e os artigos 81 e 82 do CTN delimitam o fato gerador da contribui��o de melhoria �-valoriza��o de um im�vel decorrente de realiza��o de obra p�blica -; a base de c�lculo desse tributo - acr�scimo de valor ao im�vel que resultar da obra realizada -; o sujeito passivo tribut�rio - propriet�rio do im�vel lindeiro � obra p�blica -; e os crit�rios condicionantes do lan�amento desse tributo.

O Minist�rio P�blico de Contas (MPC-PR) afirmou, em seu parecer, que a institui��o de contribui��o de melhoria demanda a edi��o de lei espec�fica e pr�via � constitui��o do cr�dito tribut�rio, submetida aos requisitos estabelecidos no artigo 82 do CTN.

O �rg�o ministerial ressaltou que o lan�amento da contribui��o de melhoria demanda a verifica��o da ocorr�ncia do fato gerador, consistente na efetiva valoriza��o imobili�ria decorrente da obra p�blica; a identifica��o do sujeito passivo; e a efetiva��o do c�lculo do tributo.

O MPC-PR destacou que a constitui��o do cr�dito tribut�rio em desacordo com as premissas elencadas acarreta sua invalidade, que deve ser reconhecida pela administra��o, � qual compete a anula��o dos lan�amentos porventura efetuados e a restitui��o dos valores indevidamente cobrados, nos termos do artigo 165 e seguintes do CTN.

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Legisla��o e jurisprud�ncia

O inciso I do artigo 24 da CF/88 disp�e que compete � Uni�o, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito tribut�rio, financeiro, penitenci�rio, econ�mico e urban�stico. Os par�grafos 1�, 2�, 3� e 4� desse artigo estabelecem que, no �mbito da legisla��o concorrente, a compet�ncia da Uni�o limitar-se-� a estabelecer normas gerais; a compet�ncia da Uni�o para legislar sobre normas gerais n�o exclui a compet�ncia suplementar dos estados; inexistindo lei federal sobre normas gerais, os estados exercer�o a compet�ncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades; e a a superveni�ncia de lei federal sobre normas gerais suspende a efic�cia da lei estadual, no que lhe for contr�rio.

Os incisos I e II do artigo 30 do texto constitucional fixam que compete aos munic�pios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legisla��o federal e a estadual no que couber.

O inciso III do artigo 145 da CF/88 expressa que a Uni�o, os estados, o Distrito Federal e os munic�pios poder�o instituir o tributo contribui��o de melhoria, decorrente de obras p�blicas.

O inciso III do artigo 146 da Carta Magna disp�e que cabe � lei complementar estabelecer normas gerais em mat�ria de legisla��o tribut�ria, especialmente sobre: defini��o de tributos e de suas esp�cies, bem como, em rela��o aos impostos discriminados nesta Constitui��o, a dos respectivos fatos geradores, bases de c�lculo e contribuintes; obriga��o, lan�amento, cr�dito, prescri��o e decad�ncia tribut�rios; adequado tratamento tribut�rio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas; e defini��o de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados.

A al�nea "a" do inciso III do artigo 150 da CF/88 estabelece que, sem preju�zo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, � vedado � Uni�o, aos estados, ao Distrito Federal e aos munic�pios cobrar tributos em rela��o a fatos geradores ocorridos antes do in�cio da vig�ncia da lei que os houver institu�do ou aumentado.

O artigo 6� do CTN fixa que compet�ncia tribut�ria compreende a compet�ncia legislativa plena, ressalvadas as limita��es contidas na Constitui��o Federal, nas constitui��es dos estados e nas leis org�nicas do Distrito Federal e dos munic�pios.

O artigo 81 do CTN expressa que a contribui��o de melhoria cobrada pela Uni�o, pelos estados, pelo Distrito Federal ou pelos munic�pios, no �mbito de suas respectivas atribui��es, � institu�da para fazer face ao custo de obras p�blicas de que decorra valoriza��o imobili�ria, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acr�scimo de valor que da obra resultar para cada im�vel beneficiado.

O inciso I do artigo 82 do CTN disp�e que a lei relativa � contribui��o de melhoria observar�, como requisito m�nimo, a publica��o pr�via do memorial descritivo do projeto; do or�amento do custo da obra; da determina��o da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribui��o; da delimita��o da zona beneficiada; e da determina��o do fator de absor��o do benef�cio da valoriza��o para toda a zona ou para cada uma das �reas diferenciadas, nela contidas.

Outros requisitos m�nimos dessa lei, dispostos nos incisos II e II do artigo 82 do CTN, s�o a fixa��o de prazo n�o inferior a 30 dias para impugna��o, pelos interessados, de qualquer dos elementos que devem ser publicados previamente; e a regulamenta��o do processo administrativo de instru��o e julgamento dessa impugna��o, sem preju�zo da sua aprecia��o judicial.

Os par�grafos 1� e 2� do artigo 82 do CTN estabelecem que a contribui��o relativa a cada im�vel ser� determinada pelo rateio da parcela do custo da obra pelos im�veis situados na zona beneficiada em fun��o dos respectivos fatores individuais de valoriza��o; e que, por ocasi�o do respectivo lan�amento, cada contribuinte dever� ser notificado do montante da contribui��o, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo c�lculo.

O artigo 1� do Decreto Lei n� 195/67 fixa que a contribui��o de melhoria tem como fato gerador o acr�scimo do valor do im�vel localizado nas �reas beneficiadas direta ou indiretamente por obras p�blicas.

No julgamento do Recurso Especial n� 114.069-1/SP, a 2� Turma do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que, sem valoriza��o imobili�ria decorrente de obra p�blica, n�o h� contribui��o de melhoria, porque a sua hip�tese de incid�ncia � a valoriza��o e a sua base de c�lculo � a diferen�a entre os dois momentos: o anterior e o posterior � obra p�blica.

O Superior Tribunal de Justi�a (STJ) refor�ou, no julgamento do Recurso Especial n� 1676246/SC, o entendimento de que o artigo 82, I, do CTN exige lei espec�fica, para cada obra, autorizando a institui��o de contribui��o de melhoria.

A 1� Turma do STJ, no julgamento do Recurso Especial n� 169.131/SP, fixou o entendimento de que a entidade tributante, ao exigir o pagamento de contribui��o de melhoria, tem de demonstrar o amparo das seguintes circunst�ncias: exig�ncia fiscal decorre de despesas decorrentes de obra p�blica realizada; obra provocou a valoriza��o do im�vel; a base de c�lculo � a diferen�a entre os dois momentos: o primeiro, o valor do im�vel antes da obra ser iniciada; o segundo, o valor do im�vel ap�s a conclus�o da obra. Assim, confirmou que � da natureza da contribui��o de melhoria a valoriza��o imobili�ria

Por meio do Ac�rd�o n� 957/18 - Tribunal Pleno (Den�ncia n� 277037/01), o TCE-PR decidiu pela ilegalidade na institui��o e na cobran�a de contribui��o de melhoria pela car�ncia de notifica��o aos contribuintes e pela falta de averigua��o de qual teria sido exatamente o acr�scimo nos im�veis dos contribuintes - limite individual.

O Ac�rd�o n� 1453/20 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Representa��o da Lei n� 8.666/93 n� 600611/18) fixou que o lan�amento referente � contribui��o de melhoria institu�da sem lei pr�via n�o poderia ter sido realizado, sob pena de viola��o ao princ�pio da legalidade tribut�ria.

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Decis�o

O relator do processo, conselheiro Nestor Baptista, explicou que as receitas tribut�rias s�o a principal fonte de arrecada��o do Estado para o financiamento de suas atividades; e o ordenamento jur�dico p�trio delimitou quais seriam a compet�ncias tribut�rias e legislativas de cada um dos entes federativos.

Baptista lembrou que, como regra, cabe � Uni�o editar normas gerais de Direito Tribut�rio; e que os estados e o Distrito Federal podem suplement�-las ou, se n�o houver normas gerais, exercer a compet�ncia plena para editar tanto normas de car�ter geral quanto normas espec�ficas. Ele frisou que os munic�pios, apesar de n�o participar da compet�ncia concorrente, podem legislar sobre Direito Tribut�rio com fundamento nos incisos I e II do artigo 30 da CF/88.

O conselheiro afirmou que a contribui��o de melhoria, esp�cie de tributo prevista no inciso III do artigo 145 da CF/88, tem origem na barreira ao aumento patrimonial do particular �s custas do poder p�blico. Assim, ele salientou que a l�gica da exa��o � a de que a riqueza alcan�ada pelo contribuinte pela valoriza��o de seu im�vel, em decorr�ncia de obra p�blica, deve ser revertida aos cofres p�blicos; e, portanto, a institui��o dessa esp�cie tribut�ria depende da execu��o da obra.

O relator destacou que, ao editar norma de natureza tribut�ria que verse sobre a contribui��o de melhoria, o munic�pio deve respeitar, al�m dos pressupostos e princ�pios constitucionais, as disposi��es dos artigos n�meros 81 e 82 do CTN, complementados, no que couber, pelo Decreto - Lei n� 195/67, sob pena de sua invalidade e de que sejam decretados como nulos ou anul�veis os atos praticados em decorr�ncia do regramento viciado.

Baptista refor�ou que � inconceb�vel a tentativa de cobran�a da contribui��o de melhoria a partir de previs�o abstrata constante no CTN e da expedi��o de ato administrativo - edital; e que o fato gerador da contribui��o de melhoria � a valoriza��o imobili�ria oriunda de obra p�blica.

O conselheiro lembrou, ainda, que no artigo n� 81 do CTN consta de forma expressa que cobran�a feita ao contribuinte a t�tulo de contribui��o de melhoria est� sujeita limite total a despesa realizada e ao limite individual o acr�scimo de valor que da obra resultar para cada im�vel.

Finalmente, o relator enfatizou que a lei instituidora da contribui��o de melhoria deve determinar a parcela do custo da obra a ser financiada pelo tributo; e que a contribui��o relativa a cada im�vel ser� determinada pelo rateio da parcela do custo da obra pelos im�veis situados na zona beneficiada em fun��o dos respectivos fatores individuais de valoriza��o.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sess�o de plen�rio virtual n� 15/22 do Tribunal Pleno do TCE-PR, conclu�da em 27 de outubro. O Ac�rd�o n� 2786/22 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 17 de novembro, na edi��o n� 2.873 do�Di�rio Eletr�nico do�TCE-PR (DETC).

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