Por que é importante o governo federal saber a quantidade de comunidades quilombolas?

1 INTRODU��O

Este artigo busca discutir, de maneira geral, as pol�ticas p�blicas destinadas �s comunidades quilombolas brasileiras do per�odo colonial at� o governo do atual presidente da rep�blica, Michel Temer, buscando estabelecer padr�es de comportamento do Estado brasileiro em face dessas comunidades.

Para tanto, primeiramente � feita uma an�lise do conceito de quilombo hist�rico (existente durante o per�odo escravocrata), da quest�o do bloqueio do campesinato do acesso � terra no Brasil e do conceito de quilombo na atualidade, buscando evidenciar os distanciamentos entre o conceito hist�rico e o atual e demonstrar por qual motivo, na atualidade, � de tr�s mil o n�mero de comunidades quilombolas reconhecidas pelo Estado brasileiro.

Na sequ�ncia, � efetuada uma breve explica��o do conceito de pol�ticas p�blicas e realizada a an�lise especificamente das pol�ticas p�blicas do Governo Federal destinadas �s comunidades quilombolas brasileiras, com as devidas cr�ticas, com �nfase, ao final, ao atual governo do presidente Michel Temer.

2 O QUILOMBO NO PASSADO E NO PRESENTE

Ap�s o processo de descobrimento3 (que segundo a hist�ria oficial ocorreu no ano de 1500), os portugueses, no per�odo colonial, deram in�cio ao processo de conquista4 e coloniza��o5 do territ�rio brasileiro (DUSSEL, 1993). Para dar cabo dessa empreitada, diante da abund�ncia de terras e com a falta de m�o de obra para o trabalho, utilizou-se a m�o de obra africana, que foi escravizada e trazida � for�a para o Brasil.

Esse processo de domina��o e coloniza��o partia da l�gica de que os africanos e os povos ind�genas eram irracionais (b�rbaros, selvagens ou animais) e, portanto, um Si-mesmo, um Outro, que n�o � visto como igual (� um ser, mas n�o humano da forma como deveriam ser os humanos segundo a l�gica dos europeus). Tendo em vista essa forma de pensar dos europeus da �poca, eram justific�veis a sujei��o, a aliena��o, o subjugamento desses Outros como coisa, como instrumento e, portanto, pass�veis de serem escravizados ou aniquilados caso n�o convertidos � religi�o ou ao modelo de pensamento europeu. (DUSSEL, 1993; LANDER, 2005).

Ainda segundo a l�gica europeia da �poca, os ind�genas e os africanos eram incapazes de ter qualquer esp�cie de posse, propriedade ou direitos sobre os bens e terras que utilizavam, porque eram irracionais. Assim, os portugueses afirmaram, como seu, o direito de se apropriarem de tudo o que era existente na col�nia (inclusive das pessoas), independentemente de qualquer tipo de ocupa��o ou uso existente pelos ind�genas e negros (DUSSEL, 1993; SENENT DE FRUTOS, 2004).

Apesar da exist�ncia desse processo de inferioriza��o, em rela��o aos negros e ind�genas, sempre houve luta e resist�ncia por parte desses grupos oprimidos. No caso dos negros escravizados, a condi��o feitorizada n�o era aceita de forma pac�fica, existindo diversas estrat�gias de resist�ncia, como: “A oposi��o ao trabalho, [...] o trato ruinoso dos animais e das ferramentas, a inc�ria, a subservi�ncia fingida, o banzo, os suic�dios, os abortos for�ados, os justi�amentos, a revolta, a insurrei��o e, principalmente, as fugas e os quilombos.” (DALOSTO, 2016, p. 13).

O quilombo, durante o per�odo escravocrata, de forma simplificada, era o local onde negros escravizados fugidos, individual ou coletivamente, se reuniam e formavam uma comunidade. (REIS, 1995-1996; FIABANI, 2012).

Considerando que o negro escravizado era propriedade, os quilombos eram declarados ilegais e combatidos pela sociedade escravocrata, inclusive pelo Estado colonial e imperial. Na qualidade de organiza��o social clandestina, a vida nos quilombos n�o era f�cil, mas, apesar dos poss�veis conflitos internos entre os pr�prios quilombolas, as evid�ncias apontam que eram melhores que a vida no cativeiro. De fato, os quilombos eram uma solu��o prec�ria � vida no cativeiro, uma vez que o sistema social opressivo n�o permitia o seu livre desenvolvimento e dificultava as suas formas e ferramentas de sobreviv�ncia. (CARVALHO, 2013). Explica Reis (1995-1996, p. 20): “A press�o militar era constante. Da� terem sido poucos os quilombos que sobreviveram por longo tempo [...]. Em geral os quilombos eram flutuantes e m�veis”.

Perante esse constante sistema repressivo, n�o eram comuns grandes quilombos. Geralmente eram formados por poucas pessoas e em locais pr�ximos aos engenhos, das fazendas, lavras e cidades, todavia, em locais protegidos, praticando, no geral, o banditismo, o com�rcio, a extra��o de drogas do sert�o, a extra��o clandestina de min�rios e, em menor escala, a agricultura, entre outras atividades (REIS, 1995-1996; GENNARI, 2011; FIABANI, 2012; YABETA; GOMES, 2013).6

Esse, pois, � basicamente o conceito hist�rico de quilombo. Todavia, para entendermos de forma adequada os quilombolas no presente, outros elementos devem ser analisados. Um desses elementos � o bloqueio do acesso � terra ao campesinato brasileiro pelas elites pol�ticas e econ�micas e pelo Estado, que existe desde o per�odo escravagista e ainda persiste. (DALOSTO, 2016).

Para entendermos a rela��o desse processo de nega��o do acesso a terra com as atuais comunidades quilombolas, devemos revisitar o per�odo escravocrata. Vale lembrar que desde o s�culo XVIII, no Brasil, o campesinato livre j� era majoritariamente negro. Do total da popula��o recenseada em 1872, 40,74% da popula��o livre era preta ou parda, sendo que outros 15,21% dos pretos e pardos eram escravos, totalizando 57,2% de pessoas pretas ou pardas no Brasil em 1872. Ressalta-se que o fim da escravid�o se deu em 13 de maio de 1888. (DALOSTO, 2016).

O fim da escravid�o n�o acarretou qualquer mudan�a para esse campesinato j� negro, assim como n�o houve qualquer compensa��o para os ent�o ex-cativos, que, ap�s serem libertados, basicamente passaram tamb�m a integrar esse campesinato negro livre ou morar nos sub�rbios das grandes cidades.

A legisla��o fundi�ria brasileira, de forma ampla, sempre teve um car�ter excludente, pois n�o reconhecia as posses coletivas dos povos tradicionais (ind�genas, quilombolas etc.) e at� impedia que pessoas sem influ�ncia pol�tica e/ou sem recursos mantivessem a posse ou a propriedade da terra que ocupavam. Isso � verificado mesmo ap�s a independ�ncia brasileira, visto que as elites locais assumiram o governo e mantiveram estruturas de poder semelhantes �s utilizadas pelos colonizadores, n�o criando governo efetivamente inclusivo, dominando o restante da popula��o. (�VILA SANTAMAR�A, 2011).

Durante o per�odo colonial prevaleceu o instituto das sesmarias, que n�o eram concedidas � popula��o livre, pobre e sem apoio pol�tico. Posteriormente, no per�odo imperial, foi aprovada a Lei de Terras (Lei n� 601/1850), que tamb�m tinha um car�ter excludente, n�o assistindo as pessoas livres e pobres. (DALOSTO, 2016; SILVA, L., 2008).

Na Rep�blica Velha, a legisla��o sobre a quest�o fundi�ria passou para a compet�ncia dos Estados Federados (Art. 68 da Constitui��o de 1891), aumentando o poder pol�tico das elites locais, os coron�is, que basicamente eram latifundi�rios. J� com o Estado Novo houve um processo de incentivo � coloniza��o do interior do pa�s, mediante o assentamento de colonos em �reas ainda n�o ocupadas do territ�rio nacional. N�o houve interesse pol�tico por parte do Estado brasileiro, � �poca, de combater as grandes propriedades j� existentes, focando nas �reas inabitadas. (LINHARES; SILVA, 1999).

Por fim, durante a ditadura militar existiu e perdura at� os dias atuais uma alian�a entre o agroneg�cio7 e o latif�ndio brasileiro, tendo em vista que, para a produ��o extensiva de monoculturas destinadas � exporta��o, mostra-se a necessidade de grandes extens�es de terra (latifundi�rios) e grande quantidade de maquin�rios, insumos e agrot�xicos (DELGADO, 2005; MAIA, 2013). Nesse caso, voltou-se a refor�ar o latif�ndio, mantendo-se a estrutura do sistema fundi�rio injusto do passado ainda nos dias atuais. Ressalta-se que nem mesmo a previs�o em lei dos conceitos de latif�ndio, minif�ndio,8 a Reforma Agr�ria no Estatuto da Terra (Lei n� 4.504, de 30 de novembro de 1964), que buscava racionalizar a estrutura fundi�ria brasileira, e, posteriormente, a pr�pria previs�o da Reforma Agr�ria como mandamento constitucional (art. 84� a 189� da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil - CRFB) e elabora��o de uma lei espec�fica regulamentando a Reforma Agr�ria (Lei n� 8.629/93) foram suficientes para alterar essa conjuntura de concentra��o fundi�ria e bloqueio do acesso a terra.

Portanto, o campesinato brasileiro (majoritariamente negro), de maneira geral, sempre foi bloqueado em seu acesso seguro � terra, sendo a mobilidade ou a subordina��o a algum senhor ou dono da terra uma const�ncia. Como se ver� adiante, � esse campesinato negro, resistente, que representa parcela das atuais comunidades quilombolas brasileiras.

Mas como o quilombo, que n�o existia mais juridicamente9 desde a aboli��o da escravid�o no Brasil, ressurge no art. 68� dos Atos das Disposi��es Constitucionais Transit�rias (ADCT) da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil (CRFB) de 1988? Segundo Arruti (2008), s�o duas frentes de luta distintas que explicam a genealogia desse artigo na Constitui��o: a primeira � o de ressignifica��o do conceito de quilombo durante a hist�ria brasileira e a segunda refere-se aos militantes de uma reforma agr�ria ampla e aos estudos sociol�gicos sobre os camponeses no Brasil.

Com rela��o � primeira frente de luta, a escolha do termo quilombo na constitui��o no art. 68� dos ADCT n�o se deu despropositadamente. Ap�s a aboli��o da escravid�o, o termo quilombo � ressignificado com o passar do tempo. Inicialmente, quilombo � associado � resist�ncia cultural negra, local onde negros africanos buscavam resgatar a cultura africana. Posteriormente, principalmente tendo como base as teorias marxistas, o quilombo passa a ter uma conota��o de s�mbolo de resist�ncia pol�tica, como um modelo revolucion�rio de resist�ncia popular contra as elites. Por fim, como um local de fraternidade de pessoas que eram perseguidas por quest�es religiosas, recreativas, esportivas etc. (ARRUTI, 2008).

J� com rela��o � segunda frente de luta, relativa � reforma agr�ria e aos estudos sociol�gicos sobre o campon�s no Brasil, batalhava-se para que formas espec�ficas de apossamento das terras tamb�m fossem contempladas no processo de reforma agr�ria a ser prevista na CRFB. Propunha-se que o apossamento coletivo das terras, como � o caso dos ind�genas e dos quilombolas, que n�o possuem um v�nculo de posse exclusiva da terra, at� ent�o n�o reconhecido juridicamente, tamb�m fosse reconhecido como leg�timo e protegido pelo Estado brasileiro, em contraposi��o ao modelo liberal-individualista de propriedade privada, at� ent�o basicamente o �nico modelo efetivamente reconhecido na legisla��o, que preconiza o uso, gozo e disposi��o de maneira exclusiva.

Essas duas frentes de luta n�o passaram despercebidas pela Constituinte de 1986-1988,10 impulsionadas ainda em decorr�ncia da proximidade do centen�rio da aboli��o da escravid�o no Brasil e pela atua��o dos movimentos negros organizados. Vale ressaltar que o termo quilombo foi resgatado durante as discuss�es da Constituinte de 1986-1988 e foi prevista a proposta de titula��o coletiva dos territ�rios ocupados pelas ent�o chamadas comunidades remanescentes de quilombos.

O certo � que depois de todos os embates na Assembleia Constituinte consagrou-se na CRFB o art. 68� dos ADCT com a seguinte reda��o: “Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras � reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os t�tulos respectivos”. (BRASIL, 1988).

A despeito da positiva��o na constitui��o, o art. 68� dos ADCT n�o teve aplica��o imediata. Apenas em 1990 a Funda��o Cultural Palmares (FCP) apresentou a primeira defini��o do que seriam comunidades quilombolas, como sendo as comunidades negras que apresentassem res�duos arqueol�gicos de conte�dos etnogr�ficos e culturais de seus antepassados. (ARRUTI, 2008). Essa primeira defini��o, apesar de ser uma tentativa de dar aplicabilidade ao artigo da constitui��o, pautou-se exclusivamente em uma perspectiva culturalista de quilombo, vinculado ao conceito hist�rico, desconsiderando totalmente o processo de forma��o do campesinato negro no per�odo escravocrata e P�s-Aboli��o. (DALOSTO, 2016, p. 97).

A primeira efetiva regulamenta��o do art. 68� dos ADCT ocorreu somente em 2001, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, com o Decreto n� 3.912, de 10 de setembro de 2001. Segundo esse decreto, era responsabilidade da FCP realizar todos os procedimentos de identifica��o, demarca��o e titula��o dos territ�rios das comunidades remanescentes de quilombos (art. 1�, caput). Todavia, apenas podiam ser titulados territ�rios ocupados por comunidades quilombolas que estavam fixadas no mesmo territ�rio pelo menos desde 5 de outubro de 1888 (pouco mais de tr�s meses ap�s a Aboli��o), mostrando-se totalmente restritivo, pois, novamente, desconsiderava a din�mica do campesinato negro no P�s-Aboli��o. (DALOSTO, 2016, p. 97).

Esse decreto vigorou at� 2003. No governo do presidente Lu�s In�cio Lula da Silva, que era mais articulado com a sociedade civil e pautado pela atualiza��o sem�ntica do termo quilombo, � editado o Decreto n� 4.887, de 20 de novembro de 2003, com a seguinte defini��o de remanescente de quilombo, desvinculada do conceito hist�rico:

Art. 2� Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos �tnico-raciais, segundo crit�rios de auto-atribui��o, com trajet�ria hist�rica pr�pria, dotados de rela��es territoriais espec�ficas, com presun��o de ancestralidade negra relacionada com a resist�ncia � opress�o hist�rica sofrida.

� 1� Para os fins deste Decreto, a caracteriza��o dos remanescentes das comunidades dos quilombos ser� atestada mediante autodefini��o da pr�pria comunidade.

Essa nova defini��o alinhou-se com a Conven��o n� 169/1989 da Organiza��o Internacional do Trabalho (OIT), que ainda nem havia sido ratificada no ordenamento jur�dico nacional,11 no sentido de que a identidade dos povos tradicionais, aut�ctones ou origin�rios se d� pelo autorreconhecimento de que sua cultura e estrutura social s�o diversas da cultura nacional (art. 1� da Conven��o n� 169/1989 da OIT) (DALOSTO, 2016).

Al�m do argumentado anteriormente, a defini��o apresentada no decreto regulamentador mostra-se pertinente pelos seguintes motivos:

1) A n�o necessidade de comprova��o da condi��o de ex-comunidade quilombola em termos hist�ricos;

2) A utiliza��o da express�o “rela��es territoriais espec�ficas”. N�o houve a indica��o de uma forma espec�fica de ocupa��o do territ�rio. N�o existia um “engessamento jur�dico” sobre a forma como ocorreu a ocupa��o desse territ�rio (simples ocupa��o, doa��o, compra, heran�a etc.), abarcando qualquer forma de apossamento das terras diverso do modelo individualista de propriedade privada (ARRUTI, 2008, p. 328);

3) A utiliza��o da express�o “presun��o de ancestralidade negra relacionada com a resist�ncia � opress�o hist�rica sofrida”. N�o se fala em resist�ncia � escravid�o. Esse elemento � importante, pelo fato de que, se considerarmos todo o processo de desagrega��o da escravid�o e o desenvolvimento do campesinato brasileiro, a luta de comunidades com territorialidades espec�ficas para manter-se na posse da terra pode e deve ser entendida, evidentemente, como “resist�ncia � opress�o historicamente sofrida”. (DALOSTO, 2016, p. 99-100).

A partir dessa nova defini��o de comunidades quilombolas no Brasil – mais inclusiva que a anterior – e do processo de tomada de consci�ncia de direitos pelo processo de milit�ncia, diversas comunidades buscaram a sua certifica��o junto � FCP, que � o �rg�o respons�vel pelo reconhecimento das comunidades quilombolas no Brasil (� 4�, Art. 3� do Decreto n� 4.887/2003). Assinale-se que, at� 2 de outubro de 2017, n� 2.961 comunidades remanescentes de qui- lombos j� haviam sido certificadas.12

Portanto, a partir do cen�rio apresentado, e dada a grande quantidade de comunidades quilombolas j� certificadas no Brasil, percebe-se que as atuais comunidades quilombolas s�o provenientes, basicamente, das comunidades camponesas negras existentes desde o per�odo escravocrata e do processo de desagrega��o da escravid�o que tiveram e ainda t�m o seu acesso � terra bloqueados, tendo em vista que, atualmente, na sua grande maioria, n�o possuem a propriedade das terras que ocupam. S�o pouqu�ssimas as comunidades quilombolas que efetivamente s�o oriundas de antigos qui- lombos existentes desde o per�odo escravocrata.

3 OS QUILOMBOLAS E AS POL�TICAS P�BLICAS NA HIST�RIA BRASILEIRA

Pol�tica p�blica, neste texto, � entendida como a a��o ou projeto desenvolvido pelo Estado ou pela sociedade civil com vistas a resolver um problema p�blico (H�FLING, 2001, p. 31). Como se busca aqui, discutir as pol�ticas p�blicas estatais, n�o ser�o analisadas poss�veis pol�ticas p�blicas planejadas e executadas pela sociedade civil.13

A partir do conceito anteriormente apresentado, podemos dizer que a primeira pol�tica p�blica estatal destinada aos quilombolas no Brasil foi repressiva, de persegui��o e destrui��o das comunidades quilombolas, executada durante o per�odo escravocrata. Ressalta-se que, para a efetiva��o dessa pol�tica, inclusive, criou-se um cargo p�blico, o Capit�o-do-Mato, que tinha como finalidade prec�pua perseguir negros escravizados fugidos e destruir ou desmantelar quilombos. (REIS, 1996).

Ap�s a aboli��o da escravid�o houve um per�odo de praticamente cem anos de vazio legislativo no tocante � quest�o quilombola. Com o fim da escravid�o e a n�o mais exist�ncia jur�dica de escravos, as ent�o comunidades chamadas de quilombolas deixaram de ser quilombos, porque os seus membros n�o mais podiam ser considerados como escravos fugidos. Consequentemente, n�o houve qualquer pol�tica p�blica destinada especificamente para essas comunidades que, apesar de existirem de fato, n�o necessariamente se reconheciam ou eram reconhecidas como comunidades quilombolas. (DALOSTO, 2016).

Nesse per�odo de cem anos pode-se dizer que houve pol�ticas repressivas contra as popula��es negras, como a lei contra a vadiagem existente no Rio de Janeiro ou a proibi��o do culto a religi�es de matriz africanas e a continuidade da nega��o do acesso � terra aos camponeses. Todavia, essas pol�ticas destinavam-se de forma geral a todos os indiv�duos negros, fruto do racismo ainda persistente na sociedade brasileira. (FLAUZINA, 2006).

Apenas com a Constitui��o de 1988 criaram-se duas novas pol�ticas exclusivas para as comunidades quilombolas, sendo: 1) a pol�tica de tombamento de todos os documentos e detentores de reminisc�ncias hist�ricas dos antigos quilombos (� 5� do art. 216�); 2) a pol�tica que obriga o Estado a titular coletivamente os territ�rios das comunidades remanescentes de quilombos (art. 68� dos ADCT).

Al�m dessas duas pol�ticas espec�ficas, a Constitui��o determinou a prote��o da cultura afro-brasileira (� 1� do art. 215�) e considerou como patrim�nio cultural brasileiro as formas espec�ficas de criar, fazer e viver dos povos tradicionais (art. 216�, caput, e inciso II), o que contempla as comunidades quilombolas.

Apesar de a pol�tica de reconhecimento das comunidades quilombolas e titula��o de seus territ�rios estar positivada na Constitui��o, ela foi aplicada com muita morosidade e dificuldade, ganhando impulso apenas no governo Lula, que al�m de apresentar a atual conceitua��o de comunidade quilombola, tamb�m elaborou programas e projetos p�blicos voltados especificamente para as comunidades quilombolas.

Nesse sentido, a partir de 2003, com a nova conceitua��o de comunidade quilombola (menos restritiva que as anteriores), o Estado brasileiro teve de mudar a sua postura com rela��o a essas comunidades, passando do n�o reconhecimento de sua exist�ncia e de seus problemas para o reconhecimento expl�cito. (DALOSTO, 2016). Perante esse novo posicionamento de reconhecimento, com o tempo constatou-se que a grande maioria das comunidades quilombolas brasileiras era rural e vivia em situa��o de inseguran�a social, situa��o essa que ainda persiste.14 Diante desse cen�rio, al�m da pol�tica de reconhecimento e de titula��o do territ�rio, diversas outras pol�ticas p�blicas foram direcionadas �s comunidades quilombolas.

Para dar cabo a essa tarefa, o ent�o governo Lula criou a Secretaria de Pol�ticas de Promo��o de Igualdade Racial da Presid�ncia da Rep�blica (Seppir) e foram institu�dos o Programa Brasil Quilombola (PBQ) (lan�ado em 12 de mar�o de 2004) e a Agenda Social Quilombola (lan�ada em 20 de novembro de 2007), como um desdobramento do PBQ, ambos coordenados pela Seppir (SILVA, G. M., 2008, p. 11-12).

A Agenda Social Quilombola, institu�da pela Decreto Federal n� 6.261, de 20 de novembro de /2007, se consubstancia num plano de atua��o governo federal, articulando diversas pol�ticas p�blicas com o objetivo de alcan�ar as comunidades quilombolas brasileiras que, conforme j� demonstrado, vivem em situa��o de inseguran�a social, agrupando 25 pol�ticas espec�ficas, com quatro eixos estrat�gicos principais: 1) acesso � terra; 2) infraestrutura e qualidade de vida; 3) inclus�o produtiva e desenvolvimento local; e 4) direitos e cidadania (art. 2�).

O PBQ e a Agenda Social Quilombola foram mantidos e executados tamb�m durante o governo da presidenta Dilma RousseR e, oficialmente, ainda � mantido pelo governo do presidente Michel Temer.15

Apesar de todos os avan�os, os dados mostram que o governo federal n�o foi eficaz e eficiente na execu��o dessas pol�ticas p�blicas em decorr�ncia de press�es internas e externas ao governo. Um exemplo � o do PBQ, prevendo-se para os anos de 2004 a 2010 um or�amento de 1 bilh�o de reais. Todavia, a execu��o foi bem abaixo do valor dispon�vel.

Entre 2004 e 2007, por exemplo, o programa gastou apenas 32,8% do seu or�amento [do PBQ]. Em 2008, o Programa chegou a ter uma perda no volume de recursos or�ados de R$ 15,3 milh�es. Neste contexto, a situa��o da principal a��o reivindicada pelo movimento quilombola, relativa � regulariza��o dos territ�rios de uso comum, foi ainda pior: o MDA s� aplicou 21,75% do or�amento destinado. (ARRUTI, 2009, p. 80).

Outro dado importante � a morosidade do Estado no sentido de titular os territ�rios quilombolas. Segundo o Instituto Nacional de Reforma Agr�ria (INCRA) foram expedidos, at� 5 de fevereiro de 2016, 210 t�tulos de propriedade relativos a 151 territ�rios, beneficiando 241 comunidades. Caso considerarmos apenas as comunidades quilombolas oficialmente reconhecidas pelo Estado (at� outubro de 2017), observamos que somente perto de 8% das comunidades quilombolas possuem o seu territ�rio titulado.16 Outro dado importante � que em 26 de setembro de 2016 havia 1.536 processos de titula��o de territ�rios quilombolas em andamento no INCRA.17 Portanto, apesar do grande n�mero de processos existentes, nota-se que o procedimento � moroso em virtude da necessidade do paga- mento de indeniza��es para os propriet�rios de terras localizadas nos territ�rios quilombolas.

Um �ltimo ponto de cr�tica �s pol�ticas do PBQ � de que todas as pol�ticas previstas no plano, com exce��o das pol�ticas de reconhecimento e titula��o dos territ�rios quilombolas, s�o pol�ticas p�blicas gerais (destinadas a todo o territ�rio nacional). Referem-se � concess�o verbas especiais para as comunidades quilombolas, tendo em vista que, no geral, essas comunidades se encontram em situa��o de elevado grau de inseguran�a social, necessitando, portanto, de maior aten��o do Estado. O problema � que apenas a expans�o de pol�ticas gerais para as comunidades quilombolas acaba por ocasionar o desrespeito do Estado com rela��o a essas comunidades, pois n�o considera as suas formas espec�ficas de criar, fazer e viver e situa��es hist�ricas espec�ficas (DALOSTO, 2016).

A destina��o de pol�ticas p�blicas gerais de forma indiscriminada para as comunidades quilombolas, conforme proposto por Bourdieu (1989), acarreta uma viol�ncia simb�lica por parte do Estado contra essas comunidades. Isto se d� pelo fato de que o Estado, ao planejar as suas pol�ticas p�blicas, o faz a partir de um arcabou�o representativo individual-liberalista, que � o padr�o nacional. Nesses termos, ao n�o fornecer �s comunidades quilombolas uma educa��o formal m�nima e por n�o oferecer condi��es para que as fam�lias e indiv�duos quilombolas consigam alcan�ar documenta��es m�nimas exigidas para acessar essas pol�ticas p�blicas (CPF, t�tulo de eleitor etc.), o Estado est� violentando essas comunidades (DALOSTO, 2016, p. 160-161).

Um problema eminentemente pol�tico, de falta de interesse estatal em resolver essas quest�es que s�o de sua responsabilidade, � dissimulado em quest�es jur�dicas ou t�cnicas no sentido de que se- ria culpa dos quilombolas n�o participarem dessas pol�ticas de forma mais efetiva, por n�o cumprirem os requisitos m�nimos exigidos na lei e nos regulamentos. Neste caso, o Estado, ao n�o atuar em prol da busca de solu��o para essas quest�es que impedem os quilombolas de participar das pol�ticas p�blicas, est� na verdade impedindo-os de participar, violentando-os, perpetuando a inseguran�a social (DALOSTO, 2016, p. 160-161).

Apesar dos problemas apontados, podemos dizer que houve avan�os significativos na quest�o quilombola durante os governos Lula e que foram mantidos no governo Dilma Rousseff.

J� com rela��o ao governo do presidente Michel Temer, logo em seu in�cio, ainda durante o seu per�odo provis�rio, foram realizadas diversas altera��es na estrutura da Presid�ncia da Rep�blica. Dentre essas altera��es as mais importante foram as introduzidas pela Medida Provis�ria n� 726/2016, que foi convertida na Lei n� 13.341/2016, que no tocante � quest�o quilombola extinguiu minist�rios fundamentais, como o Minist�rio do Desenvolvimento Agr�rio (MDA) e o Minist�rio das Mulheres, da Igualdade Racial, da Juventude e dos Direitos Humanos (MMIRDH) (Art. 1�, incisos V e VI), e transformou o Minist�rio do Desenvolvimento Social e Combate � Fome (MDS) em Minist�rio do Desenvolvimento Social e Agr�rio (MDSA) (Art. 2�, inciso V). As compet�ncias do MDA foram transferidas para o MDSA, e as compet�ncias do MMIRDH passaram para o Minist�rio da Justi�a e Cidadania, com exce��o das pol�ticas para a juventude (Art. 6�, incisos IV e V).

Mais recentemente, foi aprovada a Lei Federal n� 13.502, de 1� de novembro de 2017, que novamente alterou a estrutura da Presid�ncia da Rep�blica. O Minist�rio do Desenvolvimento Social e Agr�rio passou a ser apenas Minist�rio do Desenvolvimento Social, sendo que as compet�ncias de “[...] promover o desenvolvimento sustent�vel do segmento rural constitu�do pelos agricultores familiares” e a “[...] delimita��o das terras dos remanescentes das comunidades dos quilombos e determinar as suas demarca��es.” (art. 3�, incisos IV e V), que at� ent�o eram do MDSA (extinto), passaram a ser da Casa Civil.

Ressalta-se que, caso efetivamente haja o interesse pol�tico na supera��o das mazelas herdadas da coloniza��o nas Am�ricas, � necess�rio que efetivamente ocorra a inclus�o social e que a “[...] diversidade de problemas hist�ricos” seja reconhecida e combatida. Neste caso, para que o Estado possa dar conta dessa diversidade e para atender �s mais diversas frentes de luta, mostra-se essencial uma estrutura governamental extensa e especializada.

Si esta reflexi�n la hacemos en relaci�n a todos y cada uno de los derechos estabelecidos en la Constituci�n, nos dar� como resultado um estado que tiene que ser grande, complejo y especializado. Desde esta perspectiva, la inversi�n social en la satisfacci�n de derechos, la multiplicaci�n de ministerios y de burocracia estatal no necesariamente es un desatino. (�VILA SANTAMAR�A, 2011, p. 68-69).

O governo Temer, ao extinguir diversos Minist�rios que tinham como escopo principal a efetiva��o dessa tarefa de superar a mis�ria e garantir a inclus�o, acaba por considerar problemas totalmente diversos como se fossem iguais. Um exemplo claro � o do antigo MDA, voltado � prote��o, est�mulo e desenvolvimento em especial da agricultura familiar e reforma agr�ria, coordenando diversas pol�ticas p�blicas nesse sentido. Com a sua extin��o e a transfer�ncia de suas compet�ncias para o ent�o MDSA, que agora passaram a ser da Casa Civil, que basicamente � um Minist�rio de consultoria e edi��o dos documentos oficiais do Presidente da Rep�blica, sem qualquer expertise na quest�o quilombola ou da agricultura familiar, retira-se o foco principal existente de incentivo ao desenvolvimento da agricultura familiar e a altera��o fundi�ria brasileira como antes ocorria, em especial pelo bloqueio hist�rico de acesso � terra pelo campesinato brasileiro e por uma grande aus�ncia de pol�ticas p�blicas para o aux�lio desse grupo da popula��o brasileira.

Al�m da altera��o na estrutura da presid�ncia da Rep�blica, mostra-se preocupante a base pol�tica do atual presidente, que fundamentalmente � formada por defensores de pautas conservadoras. Com essa mudan�a profunda de base pol�tica, a agenda formal do Governo Federal voltou-se explicitamente para um posicionamento neoliberal, conforme pode ser percebido nas propostas legislativas defendidas e encabe�adas pela Presid�ncia da Rep�blica: o teto no gasto das contas p�blicas (Emenda Constitucional n� 95, de 15 de dezembro de 2016), a aprova��o da terceiriza��o irrestrita (Lei n� 13.429, de 31 de mar�o de 2017), a Reforma Trabalhista (Lei Federal n� 13.467, de 13 de julho de 2017), o PL n� 6442, de 8 de novembro de 2016, que institui normas reguladoras do trabalhador rural, permitindo, por exemplo, o pagamento do trabalhador com moradia e alimenta��o, a Proposta de Emenda � Constitui��o n� 287, de 5 de dezembro de 2016, que reforma a Previd�ncia Social, entre outras propostas legislativas.

Nesse caso, apesar de at� o momento n�o ter havido explicitamente a revoga��o de direitos ou abandono das pol�ticas destinadas �s comunidades quilombolas, h� um movimento de perda ou flexibiliza��o de direitos que pode afetar essas comunidades, mesmo que de forma indireta.

4 CONCLUS�O

Com base no apresentado, podemos dizer que as pol�ticas p�blicas voltadas para as comunidades quilombolas no Brasil podem ser divididas em quatro fases.

A primeira � a fase da pol�tica de repress�o do Estado contra as comunidades quilombolas, que existiu durante o per�odo escravocrata da hist�ria brasileira.

A segunda fase foi a de aus�ncia de pol�ticas por parte do Estado especificamente no tocante a comunidades quilombolas, que compreendeu o per�odo do final da escravid�o at� a positiva��o da Constitui��o de 1988. Nessa fase existiam diversas a��es estatais contr�rias �s popula��es negras no Brasil, como foi o caso de n�o prote��o das comunidades camponesas negras, a criminaliza��o dos negros e a persegui��o dos locais de cultos religiosos de matriz africana.

A terceira fase � a de discuss�o e positiva��o na Constitui��o Federal do direito de tombamento dos s�tios hist�ricos dos quilombos (hist�ricos), prote��o da cultura espec�fica das comunidades quilombolas e de titula��o dos territ�rios das comunidades e os momentos posteriores at� o governo do ex-presidente Lu�s In�cio Lula da Silva. Nessa fase, apesar da positiva��o no texto jur�dico maior do Estado, a efetiva execu��o dessas pol�ticas mostrou-se problem�tica, pela sua simples inaplicabilidade ou pela cria��o de mecanismos normativos e institucionais que tornavam de dif�cil efetiva��o esses direitos, em especial o de titula��o dos territ�rios quilombolas.

A quarta fase foi a de cria��o de mecanismos jur�dicos institucionais que buscaram angariar condi��es m�nimas de aplica��o dos direitos previstos na Constitui��o Federal e a cria��o de programas e pol�ticas p�blicas espec�ficas para as comunidades quilombolas, visando garantir n�o s� os direitos espec�ficos das comunidades quilombolas, como a essas comunidades todos os outros direitos fundamentais previstos na Constitui��o Federal.

Podemos dizer que esta �ltima fase ainda est� ocorrendo, tendo em vista que, apesar dos retrocessos vividos no atual governo do presidente Michel Temer, ainda n�o houve um efetivo desmonte das institui��es, instrumentos normativos e das pol�ticas destinadas � concretiza��o de pol�ticas para as comunidades quilombolas.

Todavia, consoante o atual posicionamento pol�tico (conservador) do presente governo e a consequente altera��o da agenda institucional do Pal�cio do Planalto, al�m da j� aprovada conten��o de gastos do Governo Federal, n�o h� perspectiva de avan�o nas pol�ticas sociais. Contrariamente, vislumbra-se a grande possibilidade de haver maiores retrocessos nas pol�ticas p�blicas destinadas �s comunidades quilombolas brasileiras, inclusive com a perspectiva de cria��o de maiores dificuldades para acesso a pol�ticas j� existentes.

Considerando-se que a maioria das pol�ticas destinadas �s comunidades quilombolas consubstancia-se em pol�ticas gerais que possuem alcance especial nas comunidades quilombolas, em raz�o de essas comunidades viverem em uma situa��o de inseguran�a social em um grau elevado, � poss�vel afirmar que a diminui��o e/ou a altera��o nas pol�ticas p�blicas nacionais do Governo Federal ser�o sentidas e afetar�o de forma qualitativamente para pior a vida tamb�m nas comunidades quilombolas.

Com o desmonte na estrutura especializada do governo Michel Temer e a entrada na agenda formal do Governo Federal de diversas pautas conservadoras, antes existentes apenas entre grupos sociais e pol�ticos mais conservadores, � razo�vel afirmar que as pol�ticas p�blicas destinadas � supera��o da mis�ria e � inclus�o sofreram e sofrer�o mais limita��es, o que certamente acarretar� uma piora nas condi��es de vida das comunidades quilombolas brasileiras e um poss�vel retrocesso nos diversos avan�os conseguidos na quest�o quilombola nos �ltimos anos.

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Notas

3 Entende-se por “[...] ‘descobrimento’ a experi�ncia tamb�m est�tica e contemplativa, aventura explorat�ria e at� cient�fica de conhecer ‘o novo’, que a partir de uma ‘experi�ncia’ [...]” rompeu com a representa��o do mundo europeu como uma das Tr�s Partes da Terra (DUSSEL, 1993, p. 32-33).

4 Entende-se por conquista o processo de domina��o das pessoas, ou seja, dos �ndios. (DUSSEL, 1993).

5 Por coloniza��o entende-se o processo de coloniza��o da vida cotidiana, ou seja, de domina��o n�o mais exclusivamente pela via da viol�ncia, mas sim por uma pr�xis er�tica, pedag�gica, cultural, pol�tica e econ�mica, “[...] quer dizer, do dom�nio dos corpos pelo machismo sexual, da cultural, de tipos de trabalhos, de institui��es criadas por uma nova burocracia pol�tica, etc., domina��o do Outro.” (DUSSEL, 1993, p. 50).

6 Alerta-se o leitor que o conceito de quilombo apresentado se mostra superficial e sem grandes reflex�es sobre as suas caracter�sticas e contradi��es das diversas formas de aquilombamento.

7 O agroneg�cio no Brasil � a agricultura que produz com a utiliza��o de maquin�rios (tratores, colheitadeiras, plantadeiras etc.) e a utiliza��o de insumos industrializados (adubos e agrot�xicos) em grandes extens�es de terras.

8 Tanto o latif�ndio como o minif�ndio s�o combatidos pela legisla��o, devendo haver, nestes casos, atua��o do Estado, previsto em lei como males (art. 11, � 2� do Estatuto da Terra).

9 O quilombo, em termos hist�ricos e jur�dicos, deixou de existir com o fim da escravid�o pelo fato de, por defini��o, ser local de reuni�o de escravos fugidos.

10 Entre 1986 e1988 foram realizadas elei��es gerais para a elei��o de deputados e senadores que iriam compor o Congresso Nacional (C�mara de Deputados e Senado) e a Assembleia Nacional Constituinte, que seria respons�vel por elaborar a nova constitui��o do Estado brasileiro ap�s o per�odo ditatorial militar (1964-1985). Assinale-se que os trabalhos da Constituinte finalizaram em 5 de outubro de 1988, com a proclama��o da nova constitui��o (VERSIANI, 2010).

11 A Conven��o n� 169/1989 da OIT foi incorporada ao direito brasileiro por meio do Decreto n� 5.051/2004..

12 Dado dispon�vel em: http://www.palmares.gov.br/comunidades-remanescentes-de- quilombos-crqs. Acesso em: 15 nov. 2017.

13 A t�tulo de exemplo, uma a��o da sociedade civil que poderia ser considerada como pol�tica p�blica ocorreu no final do per�odo escravocrata, em que os chamados abolicionistas auxiliavam na fuga em massa de escravos, inclusive financiando quilombos. (FIABANI, 2012).

14 Dados do Cadastro �nico (Cad�nico) do Governo Federal relativos a janeiro de 2013 demonstram essa situa��o de inseguran�a social. Das 80 mil fam�lias quilombolas cadastradas, 79,78% eram benefici�rias do programa Bolsa Fam�lia e 74,73% estavam em situa��o de extrema pobreza (BRASIL, 2013, p. 16).

15 No site do Minist�rio do Desenvolvimento Social consta que a Agenda Social Quilombola era uma das a��es priorit�rias da Secretaria Especial de Promo��o da Igualdade Racial (SEPPIR) para o ano de 2017. Dispon�vel em: http://www.seppir.gov.br/central-de- conteudos/noticias/2017/01-janeiro/seppir-define-acoes-prioritarias-3. Acesso em: 15 nov. 2017.

16 Dados dispon�veis em: http://www.incra.gov.br/estrutura-fundiaria/quilombolas. Acesso em: 15 nov. 2017.

17 Dados dispon�vel em: http://www.incra.gov.br/sites/default/files/incra-processosabertos- quilombolas-v2.pdf. Acesso em: 15 nov. 2017.

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